近日，華能陜西靖邊電力有限公司伊當(dāng)灣100兆瓦光伏發(fā)電項目(以下簡稱“華能靖邊光伏項目”)被推上風(fēng)口浪尖，原因系項目土地性質(zhì)存在認(rèn)定問題，靖邊縣土地管理部門與林業(yè)部門下發(fā)的文件存在差異。靖邊縣林政稽查大隊關(guān)于華能靖邊光伏項目用地情況說明中指出，該項目臨時鋪設(shè)光伏板擬用地面積為219.0786公頃(3280畝)，根據(jù)靖邊縣林地保護(hù)利用規(guī)劃(2010―2020)數(shù)據(jù)庫查詢顯示地類為“牧草地”。而在2017年5月靖邊縣國土資源局印發(fā)的文件顯示，該部分地塊為“未利用地”。2017年，國土資源部、國務(wù)院扶貧辦、國家能源局《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》明確要求：光伏發(fā)電規(guī)劃應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，可以利用未利用地的，不得占用農(nóng)用地;可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本農(nóng)田，嚴(yán)禁在國家相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃明確禁止的區(qū)域發(fā)展光伏發(fā)電項目。以下，就目前光伏電站用地相關(guān)政策進(jìn)行梳理：
光伏項目用地情況
2015年12月，為落實建設(shè)項目用地標(biāo)準(zhǔn)控制制度，大力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，國土資源部發(fā)布了《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標(biāo)》(國土資規(guī)〔2015〕11號)，規(guī)定了光伏項目用地指標(biāo)、內(nèi)容及計算方法。整理后如下：
如何取得用地
(一)劃撥方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)
符合《劃撥用地目錄》(國土資源部令第9號)規(guī)定的建設(shè)用地項目，方可以劃撥方式提供國有建設(shè)用地使用權(quán)。劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照劃撥決定書規(guī)定的用途和使用條件開發(fā)建設(shè)和使用土地。未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的市、縣人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)，劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)不得擅自轉(zhuǎn)讓、出租。
除劃撥決定書、法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)重新出讓的外，劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)人申請辦理有償使用手續(xù)的，自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)予以辦理。
(二)出讓方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)
工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。符合《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》(國土資源部令第21號)的相關(guān)條件和要求的國有建設(shè)用地使用權(quán)，可以協(xié)議方式出讓，按照《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范(試行)》(國土資發(fā)〔2006〕114號)辦理出讓手續(xù)。以協(xié)議方式出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的最低價。依法以出讓方式取得的國有建設(shè)用地使用權(quán)，在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。
(三)改變土地用途
依據(jù)《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者國有建設(shè)用地劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地。確需改變土地用途的，經(jīng)有關(guān)人民政府自然資源主管部門同意，報原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)改變土地用途的，簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)補(bǔ)繳國有建設(shè)用地使用權(quán)價款，按規(guī)定辦理不動產(chǎn)登記。
(四)長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期
產(chǎn)業(yè)用地可以采取長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期方式供應(yīng)。長期租賃，是指整宗土地在整個合同期內(nèi)均以租賃方式使用。先租后讓，是指供地方先行以租賃方式提供用地，承租方投資產(chǎn)業(yè)用地項目達(dá)到約定條件后再轉(zhuǎn)為出讓的供應(yīng)方式。租讓結(jié)合，是指供地方先行以租賃方式提供用地，承租方投資產(chǎn)業(yè)用地項目達(dá)到約定條件后再將部分用地保持租賃、部分用地轉(zhuǎn)為出讓的供應(yīng)方式。彈性年期，是指整宗土地以低于對應(yīng)用途國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓法定最高年限的使用年期出讓的供應(yīng)方式。另需注意的是，市、縣自然資源主管部門在簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同時，合同中的宗地用途按國家標(biāo)準(zhǔn)《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2017)規(guī)定的土地二級類填寫，規(guī)劃條件與《土地利用現(xiàn)狀分類》無直接對應(yīng)類型的，應(yīng)研究確定對應(yīng)的土地二級類的類型，必要時可征求產(chǎn)業(yè)、投資部門意見。鼓勵地方自然資源主管部門研究制定城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類與土地利用現(xiàn)狀分類對照表，經(jīng)批準(zhǔn)后統(tǒng)一執(zhí)行。
光伏項目用地具體政策
(一)可按原地類管理的情形
依據(jù)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)〔2015〕5號)的規(guī)定，光伏、風(fēng)力發(fā)電項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案;依據(jù)《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)〔2017〕8號)的規(guī)定，對深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中建設(shè)的光伏發(fā)電項目，國家能源局、國務(wù)院扶貧辦確定下達(dá)的全國村級光伏扶貧電站建設(shè)規(guī)模范圍內(nèi)的光伏發(fā)電項目，以及符合當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的光伏復(fù)合項目，其光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)。其中，農(nóng)用地、未利用地按照土地調(diào)查成果認(rèn)定，光伏方陣用地面積按照《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標(biāo)》(國土資規(guī)〔2015〕11號)核定。
(二)按占用建設(shè)用地辦理手續(xù)的情形
依據(jù)《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》規(guī)定：“對項目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。對建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。” 光伏發(fā)電用地不同于一般的建設(shè)用地，沒有對土地硬化形成建筑物或構(gòu)筑物，但占地時間長、影響農(nóng)作物種植生長，如果項目占用了農(nóng)用地，土地占用期間均無法進(jìn)行農(nóng)業(yè)活動，因此如果企業(yè)光伏發(fā)電項目建設(shè)占用了農(nóng)用地，則該項目所有用地部分均應(yīng)按占用建設(shè)用地依法履行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等審批手續(xù)。
(三)陜西省政策
在陜西省，依據(jù)《光伏項目建設(shè)用地管理辦法》陜國土資發(fā)(2015)27號，光伏項目可使用荒山、荒灘、荒漠及未利用地，盡量不毀壞原有林草植被，盡量不占或少占耕地，不得占用基本農(nóng)田，鼓勵利用屋頂、設(shè)施農(nóng)業(yè)頂棚、煤礦采空區(qū)、荒灘荒草地，以及具有壓覆礦產(chǎn)備采區(qū)籌建太陽能發(fā)電項目，同時要求光伏企業(yè)在取得備案文件后半年內(nèi)完成建設(shè)用地報批手續(xù)。
