林地、草地、基本農(nóng)田等特殊區(qū)域均受特殊保護(hù)，光伏項目占用此類特殊區(qū)域時，除了應(yīng)按照規(guī)定辦理建設(shè)用地手續(xù)，或簽署相關(guān)租賃協(xié)議之外，還須在此之前履行額外的審批手續(xù)，否則不僅項目可能遭到拆除，同時項目投資主體還可能遭受行政處罰，甚至承擔(dān)刑事責(zé)任，故應(yīng)當(dāng)予以高度重視。
一、光伏項目涉及林地時必須取得使用林地審核同意書，否則屬于違法占林
根據(jù)《森林法》《森林法實施條例》等相關(guān)規(guī)定，建設(shè)項目涉及林地的，則應(yīng)先行取得林業(yè)部門核發(fā)的使用林地審核同意書，之后再向國土部門提出用地申請，并經(jīng)作為最終審核主體的國務(wù)院林業(yè)主管部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門審核同意后，按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)交森林植被恢復(fù)費，領(lǐng)取使用林地審核同意書，之后再向國土部門提出用地申請。未辦理林地批復(fù)則擅自占用林地的，不僅可能遭受行政處罰，還可能導(dǎo)致刑事責(zé)任。
就審核流程而言，結(jié)合《森林法實施條例》第十六條的規(guī)定可知，項目方應(yīng)當(dāng)向縣級以上人民政府林業(yè)主管部門提出用地申請，經(jīng)審核同意后，按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)交森林植被恢復(fù)費，領(lǐng)取使用林地審核同意書。具體審核主體如下：
就審核內(nèi)容而言，則需分析項目擬用林地是否涉及限制或禁止占用的林地類型。根據(jù)《國家林業(yè)局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》(林資發(fā)〔2015〕153號)(以下簡稱“153號文”)的規(guī)定，光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地。
最后，項目方應(yīng)特別注意，用地單位需要采伐已經(jīng)批準(zhǔn)占用或者征收、征用的林地上的林木時，應(yīng)當(dāng)向林地所在地的縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門或者國務(wù)院林業(yè)主管部門申請林木采伐許可證。否則會受到行政機關(guān)的處罰，嚴(yán)重的將可能涉嫌“盜伐、濫伐林木罪”，承擔(dān)刑事法律責(zé)任。
二、光伏項目涉及草地時必須取得使用草地審核同意書，否則屬于違法用地
根據(jù)《草原法》《草原征占用審核審批管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，建設(shè)項目涉及草地的，則應(yīng)先行取得草原行政主管部門核發(fā)的使用草地審核同意書，之后再向國土部門提出用地申請，未辦理草地批復(fù)則擅自占用草地的，不僅可能遭受行政處罰，還可能導(dǎo)致刑事責(zé)任。
就審核主體而言，具體權(quán)限劃分為：(1)征用、使用草原超過七十公頃的，由國家林業(yè)和草原局審核;(2)征用、使用草原七十公頃及其以下的，由省級人民政府草原行政主管部門審核。
就審核內(nèi)容而言，根據(jù)《草原征占用審核審批管理辦法》第五條的規(guī)定可知，工程建設(shè)和修建工程設(shè)施應(yīng)當(dāng)不占或少占草原。除國家重點工程項目外，不得占用基本草原。
三、光伏項目不得以任何方式非法占用永久基本農(nóng)田
基本農(nóng)田作為光伏項目的紅線，一旦涉及基本農(nóng)田，項目方應(yīng)盡量避讓，提前修改項目選址，否則后續(xù)的用地風(fēng)險極大，并且非法占用基本農(nóng)田五畝以上即可構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，項目方必須重點關(guān)注。
首先，根據(jù)《土地管理法》第四十五條第一款的規(guī)定，征收基本農(nóng)田時需報國務(wù)院批準(zhǔn)，程序極為繁瑣。
其次，2017年9月國土資源部國務(wù)院扶貧辦國家能源局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)〔2017〕8號)(以下簡稱“8號文”)在“總體要求”中規(guī)定“禁止以任何方式占用永久基本農(nóng)田”。該要求符合《土地管理法》規(guī)定的“基本農(nóng)田保護(hù)制度”，并在8號文中進(jìn)行了重申。此外，根據(jù)國家能源局、國務(wù)院扶貧辦印發(fā)的《光伏扶貧電站管理辦法》(國能發(fā)新能〔2018〕29號)的規(guī)定，縣級政府負(fù)責(zé)落實村級扶貧電站的建設(shè)場址和用地，場址土地不得占用基本農(nóng)田。
四、光伏項目涉及濕地(公園)、自然保護(hù)區(qū)、各類生態(tài)公園等敏感區(qū)域時，必須先行取得審批文件，否則構(gòu)成違法用地
對于各類敏感區(qū)域，國家層面均有針對性地出臺了相關(guān)規(guī)定，對項目選址、審批手續(xù)等事項提出了要求，故一旦項目涉及前述任何一類敏感區(qū)域時，均需提前進(jìn)行論證，否則構(gòu)成違法用地。
對于濕地而言，光伏建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)不占或者少占濕地，經(jīng)批準(zhǔn)確需征收、占用濕地并轉(zhuǎn)為其他用途的，必須按照“先補后占、占補平衡”的原則，依法辦理相關(guān)手續(xù)。
對于濕地公園而言，我國明確禁止擅自征收、占用國家濕地公園的土地，確需征收、占用的，應(yīng)當(dāng)征求省級林業(yè)主管部門的意見后，方可依法辦理相關(guān)手續(xù)，由省級林業(yè)主管部門報國家林業(yè)局備案。
此外，對于其他敏感區(qū)域而言，根據(jù)153號文中的規(guī)定可知，各類自然保護(hù)區(qū)、森林公園(含同類型國家公園)、瀕危物種棲息地、天然林保護(hù)工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)，為光伏電站禁止建設(shè)區(qū)域。
